Normativa europea sobre productos libres de deforestación: retos y oportunidades para los países productores.

Un poco de contexto

La deforestación y la degradación de los bosques son motores importantes del cambio climático y de la pérdida de biodiversidad, que actualmente se han convertido en retos ambientales y de desarrollo centrales de nuestros tiempos y generaciones. La Organización de la Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) estima que entre 1990 y 2020 se perdió 178 millones de hectáreas de bosque en el mundo. Una superficie que equivale a 7 veces el tamaño de Ecuador. La expansión de tierras agrícolas para la producción de carne, leche, madera, palma, soja, ca cao, café y caucho es la principal causa de deforestación y degradación de los bosques a nivel mundial, generando alrededor de 11% de las emisiones de gases con efecto invernadero (durante el periodo 2007-2016 según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, o GIECC) y destruyendo ecosistemas de alto valor para la biodiversidad.

La UE consume una parte importante de esos productos agrícolas y por lo tanto participa indirectamente de esos procesos de deforestación y degradación del bosque tanto dentro como fuera de sus propias fronteras. El indicador de desarrollo sostenible ODS 15.2 obliga a los países a eliminar la deforestación en 2020. Desafortunadamente como ya lo sabemos todos, a pesar de esfuerzos y compromisos políticos internacionales, desde 2020 la deforestación sigue en varias regiones del mundo con una velocidad todavía alarmante. Así es que, a través de su política de desarrollo sostenible “Pacto Verde” la UE reconoce su responsabilidad y la necesidad de eliminar la deforestación y la degradación de los bosques dentro de sus cadenas de suministro y de exportación. Como ciudadano europeo, reconozco que es una preocupación que llevo desde años.

El 6 de diciembre de 2022, el Parlamento y el Consejo Europeos alcanzaron un acuerdo político provisional para un reglamento europeo sobre la deforestación. Tras la entrada en vigor del Reglamento el 31 de mayo de 2023, los agentes económicos y los comerciantes tendrán dieciocho meses para cumplir las nuevas reglas, es decir hasta finales de 2024, inicios de 2025. Las microempresas y las pequeñas empresas disfrutarán de un período de adaptación más largo, así como otras disposiciones específicas.

Elementos principales del reglamento

Como lo mencioné antes, esta iniciativa legislativa quiere eliminar la deforestación y degradación del bosque producidas tanto por el consumo europeo, como por la producción europea. Esto significa que las obligaciones del reglamento se aplicarán para productos agrícolas y derivados cuando estén exportados de la UE e importados dentro de la UE.

Para alcanzar esta meta, el reglamento da obligación de debida diligencia para todas las empresas que ponen dichos productos agrícolas y sus derivados en el mercado europeo, o que los exportan de la UE. La debida diligencia se refiere a las definiciones de bosque y deforestación de la FAO, y deberá demostrar que los productos no solamente son libres de deforestación (es decir que no fue ron producidos en tierras deforestadas después del 31 de diciembre de 2020), sino también legales según las normativas vigentes del país. Eso significa que el reglamento quiere eliminar todas las formas de deforestación generadas por la expansión agrícola, sea legal o no. Solamente los productos que son libre de deforestación y legales podrán entrar o salir de la UE.

Además, el reglamento propone imple mentar un sistema de evaluación (llamado “Benchmarking system”) para atribuir entre 3 niveles (bajo, medio y alto) de riesgos a los países o sus partes (regiones). Este sistema de evaluación incorporará distintos criterios, como la tasa de deforestación anual, la tasa anual de expansión agrícola asociada a cada categoría de producto agrícola, etc. Las obligaciones de los operado res que importan o exportan productos en/desde la UE, así como el nivel de control de las aduanas europeas, variarán en función de este nivel de riesgo del país o región de producción.

Las nuevas reglas van a modificar como las empresas se suministran dentro de sus cadenas, pero en ningún caso van a parar el comercio. Al contrario, el propósito es de facilitar el intercambio de productos más sostenibles, generando nuevas oportunidades de alianzas comerciales y de desarrollo en línea con los ODS, el Acuerdo de París sobre el cambio climático, y otros compromisos internacionales (cumbre sobre la biodiversidad, Declaración de Nueva York sobre los Bosques, etc.).

¿Ahora, que significa todo eso concretamente?

Los operadores tendrán que cumplir con tres pasos para poder importar o exportar un producto:

1. Levantar información verificable sobre el producto, los volúmenes, el proveedor, el país de producción, evidencias de legalidad de la cosecha, etc. Un elemento clave en esta etapa es obtener y proporcionar a las aduanas euro peas los datos de geolocalización del terreno o parcela de donde viene el producto. Como la deforestación es un proceso de cambio de uso de suelo (un área que pasa de ser bosque a “no bosque”, por ejemplo, plantación de palma), monitorear la deforestación requiere una información precisa de la parcela y terreno de producción. Solamente con esa información de geolocalización las aduanas europeas podrán verificar, a través de análisis de imágenes satélites, si este terreno ha sido deforestado antes o después del 31 de diciembre de 2020, y si entonces puede entrar o salir del mercado europeo.
2. Usar la información de la etapa 1 para analizar el riesgo de que el producto no cumpla con el criterio “libre de deforestación” por una parte, y con el criterio de legalidad por otra parte.
3. En caso de evidenciar riesgos potenciales en la etapa 2, el operador deberá demostrar que ha tomado medidas de mitigación para reducir los riesgos a niveles insignificantes.

Si el producto viene de un país con bajo nivel de riesgo según el “Benchmarking system”, el operador podrá realizar una debida diligencia simplificada comparada con la que describo aquí. Para los países de riesgo alto, la única diferencia es un nivel de control incrementado de parte de las aduanas europeas. Con esas etapas, los operadores tendrán que incorporar un documento especifico (Anexo II del reglamento) en un sistema de información que será desarrollado por la Comisión Europea, confirmando la ejecución de debida diligencia, así como la conformidad de los productos a los criterios de deforestación y de legalidad.

Acciones de preparación de los países y oportunidades de alianzas

Si el reglamento da obligaciones so lamente a los operadores, parte de la información que necesitarán para su debida diligencia no será fácilmente disponible y accesible. ¿Cuáles son entonces las acciones que se podrían realizar para facilitar la debida diligencia, y generar de esas nuevas reglas una oportunidad comercial y de desarrollo sostenible para los países? Las tres acciones siguientes podrían ser clave, aunque su ejecución no sea sencilla:

• Desarrollar sistemas de información nacionales con enfoque de trazabilidad y transparencia. El reglamento exige a los operadores una trazabilidad estricta en el sentido que pide geolocalización de los terrenos y par celas de producción (etapa 1). Hoy en día, muchas empresas ya cuentan con este tipo de información, por lo menos dentro de sus cadenas directas de suministro, y/o a través de esquemas de certificación (por ejemplo, a través de la certificación orgánica europea). Pero de manera general sigue existiendo una gran brecha de información y algunas empresas exportadoras no cuentan con esos avances. Por otro lado, parece complicado para un operador conocer el origen de un producto que comercializa, hay que imaginar que es más complicado aún para un pequeño productor o una comunidad conocer el destino de sus productos. Esa asimetría aumenta el nivel de vulnerabilidad de los productores y su capacidad de negociación con intermediarios y comerciantes. Por fin, la trazabilidad es solamente una herramienta, que sirve en nuestro caso para el reglamento europeo, pero que también podría servir para monitorear el impacto de políticas públicas, mejorar el ordenamiento territorial, clarificar la tenencia de la tierra, etc. La trazabilidad es un eje tecnológico con el cual se podría monitorear muchos atributos ambientales, sociales y económicos: deforestación, trabajo infantil, igualdad de género, etc. Tener un sistema de información nacional de trazabilidad, con acceso diferenciado a los datos para reducir la asimetría de información, pero también respetando la confidencialidad (lo que llamo “enfoque de transparencia”), podría responder a esos retos, y mejorar la calidad y credibilidad de la información proporcionada al ser validada por actores distintos. Por fin, un sistema de información podría facilitar la evaluación del criterio “libre de deforestación” de la etapa 2, al vincular la trazabilidad con información de monitoreo de la cobertura boscosa (muchos países ya cuentan con sus propios sistemas de moni toreo). Un sistema de trazabilidad privado tecnológicamente puede ser más eficiente y asegurar la confidencialidad, pero limita la posibilidad de verificación de los datos, y no proporciona necesariamente la información de deforestación a nivel de la parcela.

• Establecer espacios de diálogos a nivel nacional y con la UE. Un aspecto fundamental del reglamento europeo es el enfoque de colaboración y cooperación que propone. La UE reconoce que la ejecución de este reglamento requiere un diálogo y una cooperación estrecha con países productores. Generar espacios de diálogos con la UE requiere la participación de actores del gobierno, del sector priva do y de la sociedad civil, y a veces desarrollar mecanismos de colaboración multi-actor o alianzas público-privadas para contar con hojas de ruta o una “posición país”. Esos diálogos con la UE permitirían identificar riesgos y brechas frente a la implementación del reglamento en consideración del contexto nacional, e identificar acciones prioritarias para solucionarlos. Los Cocoa Talks en África del Oeste es un buen ejemplo. Empezaron en 2021 y generaron nuevos programas de cooperación en países de la región. Además, esos espacios de diálogos podrían permitir futuros debates en cuanto a los niveles de riesgo de deforestación del “Benchmarking system”, considerando que a veces las definiciones de bosque y deforestación del país no coinciden con los de la FAO (y del reglamento euro peo) generando discrepancias en los análisis de deforestación a nivel nacional y regional.

• Clarificar la legalidad de los productos y desarrollar guías para facilitar la debida diligencia de los operadores. En casi todos los talleres donde he podido participar, la trazabilidad es el componente del reglamento que llama más la atención, mientras la evaluación de los criterios “libre de deforestación” y de legalidad (etapa 2) no genera tantas inquietudes. Ya hablamos antes de una solución para el criterio libre de deforestación (sistema nacional de información con enfoque de trazabilidad y transparencia). Desafortunadamente definir lo que es un producto legal es un ejercicio complicado, incluido para actores institucionales. Si un operador puede trabajar solo sobre la trazabilidad, la legalidad requiere un marco claro, que él solo no puede desarrollar. De nuevo surge la necesidad de realizar diagnósticos multi-actor, y a veces aprovechar este ejercicio para solucionar algunas potenciales brechas legales.

Esas tres acciones no son exhaustivas, y no pretenden solucionar todos los retos. Son acciones que requieren una participación importante de los actores de las cadenas. Y tal vez eso es lo más importante: requiere confianza entre los distintos grupos de actores. Dudo mucho de la capacidad del sector privado de solucionar todos esos retos por sí solo, o del gobierno actuando de manera individual y la sociedad civil por otro lado La debida diligencia planteada por el reglamento europeo propone en sus requisitos un proceso de colaboración entre grupos de actores, y entonces la generación de espacios de diálogos y de confianza. Si es poco realista generar confianza plena para finales de 2024 o inicios de 2025, sí se puede mejorar, demostrando en común una “posición país” donde la deforestación y degradación de los bosques son retos importantes y serios, pero que a la vez solucionarlos podría generar nuevas oportunidades comerciales, con la UE, y con otros mercados internacionales que están preparando regulaciones similares.

Frederic Baron

Expert en gobernanza de uso del suelo

International Partnership Facility (IPF) / Instituto Forestal Europeo (EFI) Frederic Baron tiene más de 10 años de experiencia en proyectos exitosos relacionados con el cambio climático y la silvicultura (gobernanza, REDD+, MDL, MRV de GEI) y apoyo técnico a actores públicos y privados. Experto en gobernanza del uso de la tierra, procesos de participación de partes interesadas y enfoques de mercados de carbono con experiencias en África y América Latina. Ha trabajado como investigador de los mercados de carbono forestal en el Instituto de Economía del Clima (I4CE) y ha trabajado como director de proyectos en el Laboratoire des Sciences du Climat et de l’Environment (LSCE).